25/07/2010

La réforme des MPDH prend du retard (article de Localtis.info)

La réforme des MPDH prend du retard

Publié le 22 juillet 2010
La proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MPDH) n'a finalement pas pu être intégralement examinée par le Sénat dans sa séance du 24 juin 2010. La fin de la discussion et l'adoption en première lecture se trouvent donc reportées au mois d'octobre 2010. Un nouveau retard pour un texte dont la nécessité se fait pourtant sentir depuis de longs mois.

Déposée en décembre 2009 par Paul Blanc - sénateur des Pyrénées-Orientales, qui fut le rapporteur de la loi Handicap du 11 février 2005 - et par une centaine de ses collègues de la majorité, la proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MPDH) et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap entend remédier aux principales faiblesses apparues dès les premiers temps de fonctionnement de ces structures.

Un bilan positif, mais...
Après son passage en commission le 9 juin, le texte aurait dû être adopté par le Sénat, en première lecture, lors de la séance du 24 juin. Mais, sur la vingtaine d'articles de la proposition de loi, seuls quatre ont finalement été examinés lors de cette séance. La discussion ne devrait pas pouvoir reprendre avant le 24 octobre prochain, car la proposition de loi doit nécessairement s'inscrire dans le cadre d'une "niche" parlementaire. Compte tenu d'une fin d'année traditionnellement très chargée avec le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, une promulgation du texte avant la fin de l'année semble a priori exclue, surtout si - comme cela est probable - une seconde lecture se révèle nécessaire. Ce contretemps va donc retarder encore la mise en oeuvre d'améliorations et de clarifications que chacun, à commencer par les départements, s'accorde à juger indispensables.
Tout en estimant positif le premier bilan des MDPH, les auteurs de la proposition de loi rappellent néanmoins "les difficultés qui subsistent dans plusieurs domaines". Le premier d'entre eux réside dans le fonctionnement des MDPH, qui connaissent des problèmes de gestion de leurs personnels "du fait de la multiplicité de leurs statuts et de la compensation financière partielle des postes non mis à disposition par l'Etat". En matière de prestations, la principale faiblesse concerne la réticence de nombreux bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) à opter pour la prestation de compensation du handicap (PCH). Contrairement à la prestation spécifique dépendance (PSD), balayée par l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), l'ACTP conserve encore de nombreux partisans, qui apprécient son caractère forfaitaire et l'absence de justificatifs à fournir sur son usage. Le nombre de bénéficiaires de la PCH vient tout juste de dépasser celui des allocataires de la PSD, plus de quatre ans après l'entrée en vigueur de la nouvelle prestation...
Enfin, les auteurs de la proposition de loi estiment indispensable d'adapter la gouvernance des politiques en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées, afin de tenir compte de la création de Pôle emploi. Ils relèvent également des "anomalies dans le pilotage de ces politiques, les financeurs, en particulier l'Agefiph, s'étant arrogé des prérogatives qui relèvent en réalité de l'Etat et du service public de l'emploi".
Le texte, amendé par la commission des affaires sociales du Sénat, comprend deux grandes parties. La première - qui est à l'origine du dépôt de la proposition de loi - concerne le fonctionnement et le financement des MDPH. La seconde couvre un champ plus large, allant de la prise en charge des frais de compensation à la mise en oeuvre de l'obligation d'accessibilité.
MDPH : statut inchangé, mais du neuf pour les personnels
Sur le premier point, le texte aborde un sujet particulièrement sensible et qui a donné lieu à de nombreuses difficultés : les effectifs des MDPH. Il propose trois mesures pour remédier à l'instabilité des personnels et à la complexité engendrée par la diversité des statuts. La première autorise la MDPH à recruter des agents en contrat de droit public à durée indéterminée, afin d'offrir à ces derniers de meilleures perspectives de carrière. La seconde autorise le Centre national de la fonction publique territoriale à ouvrir ses formations - normalement réservées aux agents territoriaux - à tous les personnels de la MDPH et à prélever les cotisations en conséquence. Enfin, la troisième aménage le régime de la mise à disposition des personnels de l'Etat, en portant sa durée de trois à cinq ans, avec un préavis plus long de six mois, et en instaurant un système de mise à disposition contre remboursement. Conformément au principe de la mise à disposition, l'Etat demeure l'employeur et la MDPH lui rembourse les rémunérations des personnels effectivement mis à disposition. Dans le même temps, l'Etat s'engage, par le biais d'une convention triennale prévue par ailleurs (voir ci-dessous), à verser à la MDPH une subvention de fonctionnement couvrant au minimum les montants remboursés par cette dernière au titre des rémunérations des personnels mis à disposition, majorée d'une contribution aux frais généraux. Si elle peut sembler complexe, cette disposition aurait au moins le mérite de permettre à la MDPH de recruter des personnels en cas de vacance de postes correspondant à des mises à disposition.
Sur le statut des MDPH, le texte se contente en revanche de "stabiliser" le groupement d'intérêt public (GIP). Selon les propos de Paul Blanc lors de la discussion générale sur le texte, ce statut - longtemps contesté - a finalement été "acté par les conseils généraux". "Les maisons y voient l'avantage d'une certaine souplesse de fonctionnement et un signal positif quant au maintien de la participation financière de l'Etat." C'est également la solution la plus efficace pour assurer la participation des associations.
Sur le fonctionnement des MDPH, le texte prévoit trois mesures principales. D'une part, dans un souci d'harmonisation sur l'ensemble du territoire, il fixe à 35 heures la durée hebdomadaire minimale d'ouverture des MDPH et de leur permanence téléphonique. D'autre part, pour mettre un terme à des difficultés récurrentes, il clarifie les compétences territoriales des MDPH, en retenant la notion de domicile de secours et de continuité des droits ouverts, même en cas de déménagement. Enfin, il entérine une pratique déjà largement répandue en autorisant les commissions des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) à statuer lorsqu'elles sont réunies en sections locales ou spécialisées.
Sécuriser le financement
La question du financement est, sans nul doute, l'un des volets les plus sensibles de la proposition de loi, source d'un contentieux récurrent entre les départements et l'Etat en raison de la compensation partielle des postes mis à disposition par l'Etat lorsque ceux-ci ne sont pas pourvus. Le texte propose deux mesures pour tenter de sortir de cette situation et permettre aux MDPH de disposer d'une meilleure visibilité financière. C'est le cas, en premier lieu, de l'exonération du paiement de la taxe sur les salaires pour les MDPH. Celle-ci - si elle est confirmée en cette période de rigueur budgétaire - doit permettre une économie d'environ 1,2 million d'euros, qui pourra être affectée à l'emploi de personnels supplémentaires.
Mais la mesure principale reste la mise en place d'une convention triennale d'objectifs et de moyens (COM) entre chaque MDPH, l'Etat et le département. Celle-ci doit notamment déterminer les modalités de compensation des postes que l'Etat s'est engagé à transférer au GIP, ainsi que les moyens supplémentaires qu'il apporte en cas d'augmentation des missions assignées aux MDPH. L'objectif affiché de cette convention est de "clarifier les engagements de l'Etat et de donner aux maisons départementales de meilleures garanties financières".
De la PCH à l'accessibilité
Le second volet de la proposition de loi concerne différents aspects de la loi Handicap du 11 février 2005 et comporte un ensemble de mesures assez disparates. L'objectif affiché est d'adapter le dispositif aux évolutions intervenues depuis 2005 : créations du fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) et de Pôle emploi, réforme de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)... Ce nouveau contexte devrait ainsi se traduire par la signature d'une convention entre l'Etat et les différents acteurs concernés - Agefiph, Afpa, FIPHFP, Pôle emploi et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) -, avec des déclinaisons régionales et locales associant les MDPH et le réseau Cap emploi. La proposition de loi en profite pour donner une définition légale aux missions des Cap emploi et pour préciser les modalités du partenariat entre les MDPH et les autres acteurs de l'emploi.
Quatre autres mesures concernent la compensation du handicap. La première renforce la prise en charge des aides humaines par la prestation de compensation du handicap (PCH) lorsqu'elles visent le maintien à domicile, en élargissant la notion d'"actes essentiels de l'existence". L'objectif non dissimulé est d'accélérer le basculement de l'ACTP vers la PCH. Lors de la discussion générale, Paul Blanc a toutefois pris soin de préciser qu'il connaissait "la réticence des conseils généraux à l'égard de cette mesure qui pourrait se révéler coûteuse pour les finances départementales, encore que son coût net n'ait pas été chiffré". La seconde mesure, sur le modèle de ce qui vient d'être fait pour l'APA, concerne la mise en place d'un mécanisme de péréquation des concours versés par la CNSA aux départements au titre de la PCH, un sujet qualifié de "sensible" par l'auteur de la proposition de loi.
Enfin, les deux dernières mesures concernent l'accessibilité, mais devraient recevoir un accueil très différent. L'une porte en effet sur l'obligation faite aux distributeurs de services (ADSL, câble et satellite) d'offrir gratuitement les prestations nécessaires à la diffusion des programmes audiovisuels audio-décrits destinés aux personnes aveugles ou malvoyantes. Mais l'autre prévoit des mesures de substitution en cas d'impossibilité avérée de remplir les exigences réglementaires et légales d'accessibilité des constructions neuves. Après les tentatives du gouvernement - censurées à la fois par le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel -, il s'agit d'une nouvelle remise en cause de l'obligation d'accessibilité généralisée posée par la loi de 2005. Si les exceptions envisagées sont effectivement entendables en termes de bon sens, elles continuent néanmoins d'être rejetées par les associations, qui ont déjà fait connaître leur opposition à cette mesure.

Jean-Noël Escudié / PCA

Référence : proposition de loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap (examinée, partiellement, en première lecture, par le Sénat le 24 juin 2010).

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